如何理解县级以上各级地方人民政府与乡级地方人民政府权力的差异

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行政区划范围不同
、财政预算管理权不同、管理职能不同 。

1 、行政区划范围不同：县级以上地方人民政府辖区范围大，并且下设多个行政区划 ，如乡镇
、街道等
。而乡级地方人民政府辖区范围相对较小
，通常只辖制一个乡镇或者若干个村庄。

2、财政预算管理权不同：县级以上地方人民政府有较为完善的财政体系和财政预算管理体制，可以制定和执行财政预算 ，统筹安排财政资源
，承担更多的财政责任 。而乡级地方人民政府的财政预算管理权较为有限，主要依靠上级政府的财政拨款
。

3 、管理职能不同：县级以上地方人民政府具有更多的管理职能 ，可以制定和实施更为全面和细致的行政管理措施
，如环境保护
、公共安全、教育卫生等。而乡级地方人民政府的管理职能相对较少，主要集中在基础设施建设 、农村发展
、社会管理等方面 。

中华人民共和国预算法实施条例(2020修订)

实行分税制财政管理体制 ，是适应我国国情和发展阶段，适应建立社会主义市场经济体制要求
，建设统一稳固强大的国家公共财政的科学抉择
。实行分税制财政体制以来，理顺了中央与地方的财政分配关系 ，增强了中央的宏观调控能力
，为我国经济社会发展取得举世瞩目的成就发挥了国家财政的职能作用。同时，与时俱进、逐步完善 ，本是分税制财政体制改革的应有之义
，也是当前完善分税制财政体制改革的内在动因 。按照公共财政的一般逻辑，围绕解决当前分税制财政体制地方政府财权与事权不匹配等突出矛盾 ，按照宪法和法律规定
，从厘清政府层级和职权入手，坚持需求导向和财权与事权相匹配的原则 ，是完善分税制财政体制应当坚持的正确方向
。

一 、关于政府层级设置的法律依据和当前政府层级改革趋势与方向

（一）关于政府层级设置的法律依据。《宪法》第三十条规定：“中华人民共和国的行政区域划分如下：(一)全国分为省
、自治区、直辖市；(二)省 、自治区分为自治州、县
、自治县、市；(三)县 、自治县分为乡
、民族乡、镇 。直辖市和较大的市分为区 、县。自治州分为县
、自治县、市
。”这是我国政府层级架构设置的法律依据。从前述规定看
，我国的政府层级架构应以四级为主，部分地区会有五级层级架构 。由于对“较大的市分为区 、县 ”这一规定较为原则 ，实际上辖县区的地级市事实上已成为一级政府，形成了普遍的五级政府层级架构
。相应地
，也形成了五级政府财政预算。

（二）关于地方政府层级改革和地方财政体制改革情况 。考虑到五级政府架构，与扁平化管理趋势不适应 ，我国不断在探索政府层级改革
。《中共中央国务院关于地方政府机构改革的意见》（中发〔2008〕12号）规定
，按照财力与事权相匹配的原则，科学配置地方各级政府的财力 ，增强市(地)
、县(市)政府提供公共服务的能力。继续推进省直接管理县(市)的财政体制改革
，有条件的地方可依法探索省直接管理县（市）的体制，进一步扩大县级政府社会管理和经济管理权限 。中共中央、国务院《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》进一步提出 ，稳步推进扩权强县改革试点
，鼓励有条件的省份率先减少行政层次，依法探索省直接管理县（市）的体制
。据此 ，财政部印发了《关于推进省直接管理县财政改革的意见》（财预〔2009〕78号）
，实行省直接管理县财政改革，在政府间收支划分 、转移支付
、资金往来、预决算 、年终结算等方面 ，省财政与市、县财政直接联系，开展相关业务工作。

对于乡镇政府和财政管理体制
，在试点的基础上，2006年以来 ，为解决农村税费综合改革之后
，乡镇财政收入规模大幅下降
、乡镇财政支出范围明显缩小、债务负担沉重等突出问题，按照乡镇政府管理财政的法律主体地位不变 ，财政资金的所有权和使用权不变
，乡镇政府享有的债权和承担的债务不变的原则，进行了乡财县管改革 。目前 ，除具有一定工业基础 、财政收支规模大
，并且具有一定管理水平的乡镇外，基本上都实现了乡财县管
。

从省直管县
、乡财县管等试点改革情况看 ，我国政府层级架构和财政体制
，受经济发展水平、国土面积 、区位和资源禀赋
、人口数量与密度以及城镇化程度等因素影响，尽管不会存在一种唯一的政府层级模式 ，但基本清晰地呈现出四级政府、三级财政的改革趋势和方向，有些改革措施到位后
，最终也必将突破现行法律规定。

（三）政府层级设置架构是确定政府间财政收支关系的前提和基础

政府层级设置架构受制于经济发展水平 、国土面积
、区位和资源禀赋、人口数量和密度以及城镇化水平等多个因素 。政府层级多少，是政府间支出责任划分和收入划分的最基本的前提条件。具体说 ，政府层级数量决定着要在几级政府间划分收入 、划分支出责任
、划分税收和非税收入立法权与立项权、划分支出标准决定权
。政府层级多少对事权和财权划分具有重大影响。一是政府层级多事权反而不好划分
，从而连带支出责任划分难以细化，最终导致出现几乎大部分事权都是多级政府共担的格局 。二是政府层级多使得按税种划分收入时不可能做到税种完整切块 ，共享税多 、独享税少
，难以形成一级财政一级主体税的格局，进而影响到一级政府理财的自主性
。

二、关于确定地方政府职权（事权）的法律依据和中央地方政府事权现状

（一）关于确定地方政府事权的法律依据

1.《宪法》。《宪法》第一百零七条规定：县级以上地方各级人民政府依照法律规定的权限 ，管理本行政区域内的经济
、教育、科学 、文化
、卫生、体育事业 、城乡建设事业和财政
、民政、公安 、民族事务
、司法行政、监察 、计划生育等行政工作 。这是确定政府事权的根本的法律依据
。

2.《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称政府组织法）。依据《宪法》规定对地方政府职权做出了明确规定 。《政府组织法》第五十九条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：...（五）执行国民经济和社会发展计划
、预算
，管理本行政区域内的经济、教育 、科学、文化
、卫生、体育事业 、环境和资源保护
、城乡建设事业和财政、民政 、公安
、民族事务、司法行政 、监察
、计划生育等行政工作……
”
。

国务院分税制财政管理体制改革决定（国发〔1993〕85号）。地方财政主要承担本地区政权机关运转所需支出以及本地区经济、事业发展所需支出 。具体包括：地方行政管理费，公检法支出 ，部分武警经费
，民兵事业费，地方统筹的基本建设投资 ，地方企业的技术改造和新产品试制经费，支农支出
，城市维护和建设经费，地方文化 、教育
、卫生等各项事业费 ，价格补贴支出以及其他支出
。

由上述法律规定可知
，我国地方政府基本上属于辖区的全权政府，事权是比较清晰的。不清晰的是在地方政府层级架构中以哪级政府为主、地方各级政府对同一事权的职责分工及分担比例 。

（二）中央和地方及地方各级政府间事权 、财权关系现状。

尽管法律法规对中央和地方及地方各级政府间事权关系做出了规定 ，特别是对地方各级政府对同一事权的职责分工及分担比例规定不够清晰
，不便于操作，使得实际执行中上级政府出台政策、要求下级政府承担支出责任 ，职能同构
、相互交叉
，中央财政承担地方事权的支出责任、上级财政向下级财政转嫁支出责任和地方财政向非本级预算单位拨款的问题还比较突出
。如，新型农村社会养老保险（以下简称新农保） ，按法律规定是地方政府事权
，但中央政府规定，地方政府补贴标准不低于每人每年30元 ，且中央财政对中西部地区按中央确定的基础养老金标准每人每月55元给予全额补助，对东部地区给予50%的补助。这种情况
，在教育 、医疗卫生
、人口和计划生育等方面均存在，使得中央和地方及地方各级政府事权、财权关系处于一种随意和混乱的状态 。

三 、按照公共财政一般逻辑 ，按照需求导向
，测算地方政府履职必要的财力

我国政府层级架构设置和上下级政府职责同构
、上下相互交叉的现状，应尽快厘清
。首先应遵循基层政府是公共财政产品和服务主要提供者的原则 ，符合受益范围、成本效率原则
，配置相应的财政资源。在此基础上按照公共财政一般逻辑和需求导向，测算各级政府履行职能必须的财力需求 。

（一）按照公共财政一般逻辑和需求导向 ，测算政府履行职能必须的财力需求

《预算法》规定
，国家实行一级政府一级预算
。地方政府辖区全权政府，担负着管理本行政区域内的经济 、教育
、科学、文化 、卫生
、体育事业、环境和资源保护 、城乡建设事业和财政、民政
、公安、民族事务 、司法行政
、监察、计划生育等行政工作。按照公共财政的一般逻辑和履职财力需求导向 ，公共财政首先要满足本级政府人员和机构运行的必须支出
，即保工资 、保运转支出；其次，要满足辖区人民群众教育
、科学、文化 、卫生
、体育、就业和社会保障 、计划生育等基本公共服务均等化需要的必须支出 ，即保民生
、保基本公共服务，当前最主要的按照国家基本公共服务覆盖水平、保障标准 、支出责任等要求落实基本教育服务、劳动就业服务等11个方面85项基本公共服务；最后
，要满足对辖区经济按照主体功能定位均衡发展
、转变发展方式转型发展、注重生态环保绿色发展等重点项目和对市场主体进行政策性引导的必须支出，主要是市场不能有效配置资源的经济和社会领域 ，包括加强公益性和公共基础设施建设
，保护和改善生态环境，促进欠发达地区的经济和社会发展 ，推进科技进步和高新技术产业化 。

需要注意的问题是：随着乡级财政的虚化
，行使承担经济社会事业发展职权的地方最基层政府应以县级政府为主；随着省直管县的推进，省级政府也应集中必要的财力和转移支付规模 ，以承担辖区内基本公共服务均等化 、区域协调发展等任务
。

（二）按照财权与事权相匹配原则
，遵循税种特性及其内在功能作用，完善政府收入及其归属划分

在厘清市场经济条件下地方政府职能
、事权和财力需求的基础上 ，按照财权与事权相匹配原则
，结合税种特性及其内在功能作用，规范政府间的收入划分。坚持以财政体制规范政府间收支关系为主 ，转移支付以调节地区间财力差异、实现区域均衡发展，实现基本公共服务均等化和主体功能区按功能发展为主
，进一步完善分税制财政体制，使得地方政府有着稳定可靠的固定收入以支撑其履职需要 。为此 ，要从三方面入手：

一是坚持政府预算的完整性
，统筹全部政府性收入
。财权与事权相匹配，必须建立在所有政府管理的资金都纳入统一完善的政府预算体系 ，公共预算 、政府性基金预算
、国有资本经营预算、社会保障预算和债务预算等所有政府性收入都要完整地纳入政府财力测算范围。

二是提高政府收入的法制性 、稳定性
，正税清费，完善结构优化
、公平正义的税制 。要按照有利于转方式、促转型 、科学化的要求 ，清理政府性基金和收费
，压缩非税收入的名目和规模，需要开征社会保障
、资源环境等新税种的开征新税种 ，营业税改增值税避免重复征税的尽快并轨
，提高政府收入的法制性和稳定性，完善有利于科学发展的体系完善、覆盖全面 、结构优化、利于征管的税制。

三是增强收入归属划分的科学性 ，合理划分独享
、共享税收，完善地方税体系
。收入归属划分应适应政府权力体制
，遵循财权与事权相匹配的原则，在统一完整政府性收入、税种划分与税制改革和“正税 、清费”改革紧密结合的基础上 ，按照各级政府各有主体税种
，税种
、税源与税收收入归属相一致，税源流动和税基分布相均衡 ，税收受益范围和征管效率相协调的原则
，保留但压缩共享税规模，完善地方主体税收体系。将哪些与保证中央集中财力和全国统一市场正常运行、实现全面性经济调节 、关系密切的税种 ，划为中央税；将哪些有利于发挥地方信息优势和征管优势
，宜于由地方调节掌握，更切合基层职能
、更具多样性的税种 ，划为地方税 。

四、坚持分税制改革方向
，进一步完善分税制财政体制的思路和步骤

坚持分税制财政体制改革方向，首先必须坚持国家财政是国家实行科学有效治理的物质基础和财力保障的政治观点 ，坚持财政体制与国情 、国体
、政体、根本政治制度 、基本经济制度以及发展阶段相适应，体现中国特色
，彰显体制优势，正确处理好财政与政治
、财政与经济、集权与分权 、政府与市场、中央与地方等中央关系 ，为维护国家和人民的根本利益服务
。

在此基础上
，对政府层级架构方案做出明确的规定，并对主要提供公共产品和服务的政府层级以及各级政府事权财权关系作出明确的划分。因为政府层级的多寡直接影响到主要提供公共产品和服务政府层级的确定 ，主要提供公共产品和服务政府层级的确定规定了政府收支划分的重点和内容 。据此
，坚持分税制财政体制改革方向，进一步完善分税制可以考虑两个方案
、两个路径
。

第一 ，渐进的改革方案。其要点：一是将所有政府性收入纳入预算 。二是将现行不彻底两税基数返还和所得税收入分享改革规范化、体制化
。三是将现行均衡性转移支付体制化。四是根据营业税改增值税 、资源税改革
、房产税改革试点及进展情况
，按照财权与事权匹配、以财政体制规范政府间收支关系为主的原则，择机对中央与地方及地方各级政府收入分享制度进行完善 。

第二 ，加强顶层设计
，全面的改革方案
。其要点：一是在完整统一政府性收支范围内，坚持国家财政政治属性 ，坚持分税制改革方向，坚持以财政体制规范政府间收支关系为主
，按照财权与事权相匹配的原则，科学测算各级政府支出责任与财力匹配规模 ，完善分税制财政体制；按照有利于巩固加强社会主义多民族统一国家的政权 、促进区域均衡发展
、实现基本公共服务均等化和主体功能区建设要求
，合理确定转移支付规模、结构 、比例，从制度层面改变现行政府间职能同构
、上下交叉现象。二是结合政府层级改革、完善税制 、正税清费 ，按照税收特性
、利于征管、便于管理的原则
，减少共享税税种 、规模，增加独享税税种、规模 ，健全完善地方税收体系 。

第一章　总则第一条　根据《中华人民共和国预算法》（以下简称预算法）
，制定本条例。第二条　县级以上地方政府的派出机关根据本级政府授权进行预算管理活动，不作为一级预算 ，其收支纳入本级预算
。第三条　社会保险基金预算应当在精算平衡的基础上实现可持续运行
，一般公共预算可以根据需要和财力适当安排资金补充社会保险基金预算。第四条　预算法第六条第二款所称各部门，是指与本级政府财政部门直接发生预算缴拨款关系的国家机关
、军队、政党组织 、事业单位
、社会团体和其他单位 。第五条　各部门预算应当反映一般公共预算、政府性基金预算 、国有资本经营预算安排给本部门及其所属各单位的所有预算资金
。

各部门预算收入包括本级财政安排给本部门及其所属各单位的预算拨款收入和其他收入。各部门预算支出为与部门预算收入相对应的支出 ，包括基本支出和项目支出 。

本条第二款所称基本支出，是指各部门
、各单位为保障其机构正常运转、完成日常工作任务所发生的支出
，包括人员经费和公用经费；所称项目支出，是指各部门 、各单位为完成其特定的工作任务和事业发展目标所发生的支出
。

各部门及其所属各单位的本级预算拨款收入和其相对应的支出 ，应当在部门预算中单独反映。

部门预算编制
、执行的具体办法
，由本级政府财政部门依法作出规定 。第六条　一般性转移支付向社会公开应当细化到地区
。专项转移支付向社会公开应当细化到地区和项目。

政府债务、机关运行经费 、政府采购
、财政专户资金等情况，按照有关规定向社会公开 。

部门预算、决算应当公开基本支出和项目支出
。部门预算 、决算支出按其功能分类应当公开到项；按其经济性质分类 ，基本支出应当公开到款。

各部门所属单位的预算、决算及报表
，应当在部门批复后20日内由单位向社会公开 。单位预算
、决算应当公开基本支出和项目支出。单位预算、决算支出按其功能分类应当公开到项；按其经济性质分类，基本支出应当公开到款
。第七条　预算法第十五条所称中央和地方分税制 ，是指在划分中央与地方事权的基础上
，确定中央与地方财政支出范围，并按税种划分中央与地方预算收入的财政管理体制。

分税制财政管理体制的具体内容和实施办法 ，按照国务院的有关规定执行 。第八条　县级以上地方各级政府应当根据中央和地方分税制的原则和上级政府的有关规定
，确定本级政府对下级政府的财政管理体制
。第九条　预算法第十六条第二款所称一般性转移支付，包括：

（一）均衡性转移支付；

（二）对革命老区 、民族地区
、边疆地区、贫困地区的财力补助；

（三）其他一般性转移支付。第十条　预算法第十六条第三款所称专项转移支付 ，是指上级政府为了实现特定的经济和社会发展目标给予下级政府，并由下级政府按照上级政府规定的用途安排使用的预算资金 。

县级以上各级政府财政部门应当会同有关部门建立健全专项转移支付定期评估和退出机制
。对评估后的专项转移支付
，按照下列情形分别予以处理：

（一）符合法律 、行政法规和国务院规定，有必要继续执行的 ，可以继续执行；

（二）设立的有关要求变更
，或者实际绩效与目标差距较大
、管理不够完善的，应当予以调整；

（三）设立依据失效或者废止的 ，应当予以取消。第十一条　预算收入和预算支出以人民币元为计算单位 。预算收支以人民币以外的货币收纳和支付的
，应当折合成人民币计算
。第二章　预算收支范围第十二条　预算法第二十七条第一款所称行政事业性收费收入，是指国家机关、事业单位等依照法律法规规定 ，按照国务院规定的程序批准
，在实施社会公共管理以及在向公民 、法人和其他组织提供特定公共服务过程中，按照规定标准向特定对象收取费用形成的收入。

预算法第二十七条第一款所称国有资源（资产）有偿使用收入 ，是指矿藏
、水流、海域 、无居民海岛以及法律规定属于国家所有的森林
、草原等国有资源有偿使用收入
，按照规定纳入一般公共预算管理的国有资产收入等 。

预算法第二十七条第一款所称转移性收入，是指上级税收返还和转移支付、下级上解收入 、调入资金以及按照财政部规定列入转移性收入的无隶属关系政府的无偿援助
。

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